מדינת השחרור וההפעלה החוקתית של הרצון הלאומי

שאלת המחקר המרכזית של מאמר זה היא: כיצד יכולה מדינת השחרור, על פי חוקת רפובליקת כורדיסטן, להפוך את הרצון הריבוני של האומה הכורדית בשלב השחרור לחוק, סמכות, מוסד, כוח מאורגן, ייצוג והעברה חוקתית?

השערת המאמר היא כי מדינת השחרור היא לגיטימית רק כאשר היא מגלמת שלושה יסודות בעת ובעונה אחת: ראשית, יכולת כוח והגנה הנדרשת להגנת האומה; שנית, חוקיות ובניין מוסדות, כדי שהכוח לא יהפוך לבעלות בלתי מוגבלת; ושלישית, העברה מכובדת שבאמצעותה מנדט השחרור מוסר את עצמו, ברגע כינונה של הרפובליקה העצמאית, למוסדות הנבחרים.

מדינת השחרור וההפעלה החוקתית של הרצון הלאומי

מדינת השחרור, בחוקת רפובליקת כורדיסטן, אינה רק שמו של מוסד זמני. היא התשובה החוקתית לבעיה מרכזית של מדינאות: כאשר אומה מחזיקה בריבונות לאומית, אך אדמתה נתונה תחת סמכותן של מעצמות כובשות, כיצד ניתן להעביר את אותה ריבונות מרמת הזכות והשאיפה אל רמת החוק, הפקודה, המוסד, ההגנה, יחסי החוץ והעברת הסמכות?

סעיף 122 מכונן את מדינת השחרור של כורדיסטן כ“מכשיר הרשמי להפעלת הרצון הלאומי המחושל”. ביטוי זה הוא יסוד הטיעון כולו. מדינת השחרור אינה תכלית לעצמה; היא מכשיר. אולם אין מדובר במכשיר מנהלי פשוט. זהו המכשיר הרשמי שבאמצעותו הרצון הלאומי נעשה אופרטיבי. זהו המקום שבו הרצון הלאומי נעשה החלטה, ההחלטה נעשית מערכת, המערכת נעשית מוסד, והמוסד נעשה כוח משפטי מוסדר של שחרור.

מנקודת מבט זו, אין לקרוא את מדינת השחרור כשוות־ערך לתנועה, למפלגה פוליטית, לוועדה ספונטנית או לקואליציה זמנית. היא ההתגלמות המשפטית של מנדט לאומי. ההבדל בין “מאבק” לבין “מדינת השחרור” מצוי בדיוק כאן: מאבק יכול לבטא רצון; מדינת השחרור הופכת את הרצון הזה לסמכות מאורגנת, מוגבלת וניתנת למדידה.

כוח וחוק: שני עמודי התווך של מדינת השחרור

בתאוריה הקלאסית של המדינה, מדינה שאין לה יכולת הגנה והתגוננות היא רק שם משפטי חסר כוח פעולה. תומס הובס קורא את המדינה כגוף מלאכותי שתכליתו המרכזית היא הגנה, כאשר הריבונות פועלת כעיקרון המחיה של אותו גוף. [1] קריאה זו חשובה למדינת השחרור, משום ששלב השחרור אינו שלב רגיל של ממשל. זהו השלב שבין ריבונות לגיטימית לבין המציאות הכפויה של כיבוש. בשלב כזה, הגנת האומה והעברת המאבק אל בניין מוסדות אינן ניתנות להפרדה.

גם מקיאוולי מציע עיקרון ברור בהבנה ממוקדת־כוח של מדינאות: שלטון יציב נשען על צירופם של סדר משפטי ויכולת מזוינת. [2] אין להבין עיקרון זה כשחרור הכוח מן החוק. להפך: משמעותו היא שחוק ללא כוח מגן הוא חלש, ואילו כוח ללא חוק נעשה מסוכן. סעיף 122 מחבר בין השניים: מאבק השחרור הלאומי ובניין מוסדות מודרני.

לפיכך, למנדט של מדינת השחרור יש שני פנים. הראשון הוא הפעלת הכוח הלאומי לשם שחרור. השני הוא הגבלת אותו כוח באמצעות החוקה, רישום, שירות ציבורי, שקיפות והעברה. אם הפן הראשון נעדר, מדינת השחרור הופכת לטקסט חסר יכולת מעשית. אם הפן השני נעדר, היא הופכת לסמכות שלבנית הבונה שלטון בלתי מוגבל בשם השחרור.

החובה המכוננת: שחרור, בניין אומה ובניין מוסדות

סעיף 122 מגדיר את חובתה המכוננת של מדינת השחרור בשלושה קווים עיקריים: ניהול מאבק השחרור הלאומי, בניין אומה ובניין מוסדות מודרני, והכנת היסוד להקמת הרפובליקה העצמאית. שלוש החובות הללו אינן רשימה מנהלית בלבד. הן יוצרות מדרג של מדינאות.

מאבק שחרור ללא בניין אומה עשוי להישאר ברמת ההתנגדות לכוח הכובש, אך אינו יכול לבנות רפובליקה. בניין אומה ללא בניין מוסדות עשוי ליצור תודעה ואחדות מוסרית, אך אינו יכול לייצר חוק, תקציב, רישומים, ביטחון וייצוג. בניין מוסדות ללא הכנה לרפובליקה עצמאית עלול להפוך את עצמו לתכלית, ובאותו רגע מדינת השחרור משתנה ממכשיר לסמכות המשמרת את עצמה.

במדע המדינה, גורלם של שלבי שחרור נמדד לעיתים קרובות בשאלה האם הם מסוגלים להפוך את כוח המאבק לכוח מוסדי. ניתוחו של צ’רלס טילי על עשיית מלחמה ובניית מדינה מראה כי כוח נעשה לבניין מדינה רק כאשר הוא מאורגן באמצעות חוק, הגנה, גיוס משאבים וסדר פנימי. [3] מדינת השחרור בחוקת כורדיסטן פותרת את אותה בעיה בלשון חוקתית: סופו של המאבק אינו צריך להיות סמכות המאבק; סופו צריך להיות המדינה העצמאית ומוסדותיה הנבחרים.

מדינת השחרור והריבונות הלאומית

לריבונות לאומית בשלב הכיבוש יש שני מישורים. הראשון הוא הלגיטימיות הקיומית והמשפטית: האומה הכורדית מחזיקה בזכותה גם אם כוח כובש שולט בפועל באדמה. השני הוא היכולת האופרטיבית: ריבונות זו חייבת להיות מסוגלת לייצר מערכת משפטית, מערכת ביטחונית, מערכת יחסי חוץ ומערכת פיננסית.

מדינת השחרור היא טבעת החיבור בין שני המישורים הללו. היא אינה יכולה ליצור את הריבונות הלאומית, מפני שהריבונות נובעת מן האומה. אך היא יכולה להפעיל את הריבונות הזאת באמצעות הפיכתה לפקודה, החלטה, רישום, ייצוג והגנה. זו ההבחנה המהותית בין “נושא הריבונות” לבין “מפעיל הריבונות”. נושא הריבונות הוא האומה; המפעיל הזמני של אותה ריבונות הוא מדינת השחרור.

מן ההבחנה הזאת מתבררים גבולות הסמכות. מדינת השחרור אינה יכולה להחליף את האומה. היא אינה יכולה להפוך את מנדט השחרור לבעלות קבועה. היא אינה יכולה לנהל נכסים לאומיים, כוחות הגנה, מרשם אזרחים או יחסי חוץ כרכושו של יחיד, מפלגה או קבוצה. היא נאמן, לא בעלים.

המדינה החכמה והיכולת התשתיתית

סעיף 122 קושר את מדינת השחרור עם מערכת המדינה החכמה. קשר זה חשוב, משום שבעידן המודרני מדינאות אינה נמדדת רק בשליטה פיזית בשטח. היכולת לרשום, לזהות, לתקשר, להגן על מידע, לחלק שירות ציבורי, להסדיר תקציבים ולנהל ייצוג חיצוני היא חלק מן הכוח התשתיתי של המדינה.

הבחנתו של מייקל מאן בין כוח כפייה לבין כוח תשתיתי של המדינה מראה כי יכולתה האמיתית של המדינה מצויה לעיתים קרובות ביכולתה להחדיר ארגון, מידע ותיאום אל תוך החברה באופן מרכזי וטריטוריאלי. [4] לגבי מדינת השחרור, משמעות הדבר היא שכוח אינו רק כוח הגנה. כוח הוא גם היכולת לרשום, לתקשר, לארכב, לזהות, להגן על נתונים ולספק שירות ציבורי.

אולם המדינה החכמה נושאת גם סיכונים משלה. מערכת דיגיטלית, אם אינה מוגבלת על ידי חוק, שקיפות ואחריותיות, עלולה להפוך ממכשיר שחרור למכשיר של פיקוח בלתי מוגבל. לכן, מנקודת מבט של פרשנות חוקתית, המדינה החכמה חייבת לקיים חמישה תנאים: הגנת מידע אישי, ביטחון סייבר, דיווח שקוף, ביקורת כספית והגבלה משפטית של סמכות. כאשר נקודות אלה אינן נאמרות בשמות אלה ממש, יש לקרוא אותן כהצעות מוסדיות הנגזרות מרוח סעיף 122 ומזיקתו לסעיף 126, ולא כטקסט חוקתי ישיר.

סדר, ביטחון ובניין מוסדות

מדינת השחרור פועלת בשלב שבו הסמכות הכובשת יצרה מציאות כפויה. במצב זה, מדינת השחרור אינה יכולה לפעול רק בלשון של דרישה. עליה להחזיק ביכולת ארגון, הגנה, פיקוד, יחסי חוץ ואיחוד הכוח הלאומי. אולם לכל החלטה ממוקדת־כוח חייב להיות גבול חוקתי, מפני שכוח השחרור, כאשר הוא יוצא מגבולות החוקה, עלול להפוך מכוח לאומי לכוח קבוצתי.

מכאן עולה אמת מידה מכוננת: מדינת השחרור זקוקה למרכז פיקוד מאוחד, אך מרכז זה אינו רשאי לעמוד מחוץ לחוק. היא זקוקה לכוחות הגנה, אך כוחות אלה אינם רשאים להפוך לרכוש של מפלגה או יחיד. היא זקוקה לתקציב ולמשאבים, אך נכסים לאומיים אינם רשאים להישאר מחוץ לביקורת ולשקיפות. היא זקוקה ליחסי חוץ, אך יחסים אלה אינם רשאים להפוך להסכמים לשימור עצמי של המחזיקים הזמניים בסמכות.

ניתוחו של סמואל פ. הנטינגטון על סדר ומוסדות מראה כי הבעיה הפוליטית המרכזית היא לעיתים קרובות לא היעדר שינוי, אלא היעדר מוסדות בעלי יכולת המסוגלים לארגן את השינוי. [5] נקודה זו חיונית למדינת השחרור. שחרור, אם אינו נקלט במוסדות, עלול ליצור ריק של סמכות לאחר הצלחתו שלו. לכן מדינת השחרור חייבת לבנות כוח, סדר, חוק והעברה בעת ובעונה אחת.

מקרה היסטורי: צרפת החופשית והסמכות הזמנית של הרפובליקה

המקרה של צרפת החופשית ושל מוסדותיה המאוחרים הוא דוגמה חשובה לאופן שבו מוסד שחרור יכול לפעול נגד כיבוש ונגד מערכת כפויה, וכיצד ניתן להפוך כוח לאומי להעברה מוסדית. מקרה זה אינו זהה לחוקת כורדיסטן ואין להחילו על כורדיסטן באופן מכני. אולם כמקרה היסטורי הוא מספק כמה לקחים של מדינאות.

ראשית, ההקשר. לאחר כיבוש חלק גדול מצרפת בשנת 1940, הבעיה המרכזית הייתה זו: מי יכול לדבר בשם צרפת, מי יכול לארגן את מאבק השחרור, וכיצד ניתן לשמר לגיטימיות רפובליקנית נגד סמכות כפויה? התשובה המעשית לבעיה זו הופיעה באמצעות צרפת החופשית, לאחר מכן באמצעות הוועד הצרפתי לשחרור לאומי, ולבסוף באמצעות הממשלה הזמנית של הרפובליקה הצרפתית. [6]

שנית, מקור הלגיטימיות. הוועד הצרפתי לשחרור לאומי לא שאב את לגיטימיותו מן הכוח הכובש. הלגיטימיות שלו נבעה מן הטענה להמשכיות הרפובליקה, מארגון המאבק, מיחסי החוץ ומיכולת בניין המוסדות. האספה הלאומית הצרפתית מתעדת כי הוועד הצרפתי לשחרור לאומי קיבל הכרה רשמית באוגוסט 1943 מארצות הברית, בריטניה וברית המועצות, ועד סוף אותה שנה הוכר בידי שלושים ושבע מדינות. [7] הדבר מלמד שכאשר מוסד שחרור ניצב על לגיטימיות, ארגון ויעילות, הוא יכול להופיע כלפי חוץ כמרכז של ייצוג לאומי.

שלישית, מבנה הפיקוד וההעברה. הוועד הצרפתי לשחרור לאומי לא היה רק גוף של הכרזות. הוא הכין את השבת הסמכות הרפובליקנית ואת ארגון הסמכויות האזרחיות והצבאיות בשטח המשוחרר. ב־14 במרץ 1944 פורסמו צעדים רשמיים שלפיהם, עם השחרור, סמכויות שמונו תחת המערכת הכפויה יוחלפו בנציגי הוועד. [8] הדבר מראה באופן מתודי כי מדינת שחרור זקוקה לתוכנית מוקדמת להעברה; אין לאלתר את ההעברה לאחר הניצחון.

רביעית, השבה משפטית. צרפת פרסמה את הצו מ־9 באוגוסט 1944 בדבר השבת החוקיות הרפובליקנית בטריטוריה היבשתית. במסגרת זו, העיקרון היסודי היה כי צורת השלטון של צרפת היא ונותרה הרפובליקה, וכי מבחינה משפטית הרפובליקה לא חדלה להתקיים. [9] נקודה זו חשובה מבחינה תאורטית, משום שהיא מבחינה בין השליטה המעשית של הכוח הכובש לבין הלגיטימיות המשפטית של האומה. הכובש עשוי לשלוט בשטח, אך שליטה זו אינה נעשית כשלעצמה מקור ללגיטימיות לאומית.

חמישית, הכרה והעברה פנימית. ב־23 באוקטובר 1944 הכירה ארצות הברית בסמכות הצרפתית דה־פקטו בראשות הגנרל דה גול כממשלה הזמנית של הרפובליקה הצרפתית, תוך הדגשה כי הצרפתים עצמם צריכים לנהל את המינהל האזרחי של ארצם וכי הסמכות הזמנית תפעל עד שהרצון הלאומי יוכל להתבטא באמצעות נציגים נבחרים. [10] זהו לקח ברור גם למדינת השחרור של כורדיסטן: הכרה חיצונית חשובה, אך היא אינה תחליף ללגיטימיות פנימית ולהעברה באמצעות בחירות.

המסקנה המתודית של מקרה זה היא זו: אם מוסד שחרור מבקש להפוך למדינאות יציבה, עליו להחזיק בחמש יכולות: מקור לאומי של לגיטימיות, פיקוד מאוחד, יכולת יחסי חוץ, תוכנית להעברה פנימית ומנגנון השבה משפטית. דבר זה תואם את מבנה הסעיפים 122 עד 126, משום שסעיפים אלה מעבירים את מדינת השחרור ממאבק בלבד אל בניין מוסדות ואל העברת סמכות.

אמות מידה לבחינת מדינת השחרור

מתוך הטקסט החוקתי ומתוך הפרשנות התאורטית יחד, ניתן לזהות חמש אמות מידה לבחינת התנהלותה של מדינת השחרור.

ראשית, אמת המידה של התכלית: כל פעולה של מדינת השחרור חייבת לשרת שחרור לאומי, בניין אומה, בניין מוסדות והכנת יסודותיה של הרפובליקה העצמאית. פעולה שמאריכה רק את הישרדותם של המחזיקים בסמכות אינה מתיישבת עם מנדט סעיף 122.

שנית, אמת המידה של הכוח: מדינת השחרור חייבת להחזיק ביכולת הגנה, פיקוד והגנה לאומית. אולם כוח זה חייב להיות חוקי, מאוחד וכפוף לשבועה חוקתית. כוחות ההגנה אינם רשאים להפוך לרכוש של מפלגה, קבוצה, משפחה או יחיד.

שלישית, אמת המידה של החוק: מדינת השחרור חייבת להסדיר כל החלטה, רישום, תקציב, קשר ומוסד במסגרת החוקה. שלב המאבק אינו רשאי להפוך לכותרת לשחרור הסמכות משלטון החוק.

רביעית, אמת המידה של התשתית: מדינת השחרור חייבת לבנות יכולת של רישום, הגנת מידע, דיפלומטיה דיגיטלית, ארכיון לאומי, זהות דיגיטלית ושירות ציבורי ראשוני. עם זאת, תשתית זו חייבת להיות מוגבלת באמצעות זכויות, ביטחון סייבר ואחריותיות.

חמישית, אמת המידה של ההעברה: מדינת השחרור חייבת להכין את עצמה תמיד למסירת הסמכות. סעיף 126 מזהה נקודה זו בבירור: חובתה ההיסטורית של מדינת השחרור היא להביא את כורדיסטן אל מעשה הייסוד הראשון של המדינה העצמאית; לאחר הבטחת סמכות על חלק אסטרטגי מן הטריטוריה הלאומית והבטחת הביטחון, יש לארגן את הבחירות הכלליות המכוננות הראשונות בתוך תקופה שאינה עולה על שמונה־עשר חודשים.

מסקנה

מדינת השחרור בחוקת רפובליקת כורדיסטן היא תשובה משפטית וממוקדת־כוח למצב היסטורי חריג. מצב זה הוא שהאומה הכורדית מחזיקה בריבונות לאומית, בעוד כוחות כובשים מצויים בכפייה על אדמת כורדיסטן. החוקה פותרת סתירה זו באמצעות כינון מדינת השחרור כמכשיר הרשמי להפעלת הרצון הלאומי המחושל.

ליבת הטיעון היא כי מדינת השחרור אינה אחראית רק למאבק ואינה אחראית רק למינהל. היא אחראית להעברת האומה ממצב של כיבוש למצב של מדינה עצמאית. העברה זו אינה יכולה להיעשות באמצעות כוח ללא חוק, וגם לא באמצעות חוק ללא כוח. החוק והכוח חייבים להיפגש בתוך מבנה מוסדי היודע את גבולותיו, שואב את לגיטימיותו מן האומה ומן החוקה, ומוכיח את סיום המנדט שלו באמצעות מסירת הסמכות למוסדות הנבחרים.

לכן ההגדרה הטובה ביותר של מדינת השחרור היא זו: מדינת השחרור היא ההתגלמות הזמנית, המשפטית וממוקדת־הכוח של הרצון הלאומי, שחובתה להפוך מאבק למוסד, ריבונות להפעלה, וניצחון לאומי לרפובליקה עצמאית. אם למדינה זו יש כוח ללא חוק, היא יוצרת סכנה של שלטון בלתי מוגבל. אם יש לה חוק ללא כוח, אין ביכולתה להגן על האומה. אם יש לה את שניהם ללא העברה, מנדט השחרור נעשה לבעלות שלבנית. רק כאשר כוח, חוק והעברה פועלים יחד, מדינת השחרור נעשית הגשר האמיתי בין המאבק הלאומי לבין הרפובליקה העצמאית.